咨询优化决策

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《中国投资》2012年第8期
    文/《中国投资》 杨海霞
　　对重大工程进行前期评估，这是中国的项目投资管理制度中的一项必要程序。然而，很少有人知道，在多项重大工程背后，都有一家咨询机构的身影。
　　这是一家以美国兰德公司为发展方针的咨询机构。兰德公司是当今美国乃至世界最负盛名的决策咨询机构，朝鲜战争时期，它因成功预测中国出兵而名声鹊起。现在，作为一个主要的思想库，兰德公司仍影响和左右着美国的政治、经济、军事、外交等一系列重大事务的决策。
　　在中国，以思想库为方针的政府智囊也在逐渐发展起来，他们伴随着中国决策制度的改革，在影响政府决策中施展着越来越主要的作用。中国国际工程咨询公司（简称中咨公司）就是其中历史最悠久的一家机构。
　　2009年，中国为应对国际金融危机而推出大范围投资打算的时候，许多一直未能获批的项目纷纷上马。这令酝酿了几十年的琼州海峡跨海工程的倡导者看到了希望。
　　这个工程的构想始于上世纪70年月，希望通过修建铁路和大桥，来连接海南岛与大陆，但由于存在诸多灾题而一直处于研究阶段。在2009年扩大投资空气下，铁道部、交通部、广东省和海南省向国家发改委共同提出了修建琼州湾跨海工程的建议。良多人对此抱有较大的希望。
　　然而，工程仍因存在太多不肯定性而未获得通过，成为当时并未几见的被否决的基础设施建设项目。据以否决该项目建议的，就是这家咨询公司的评估意见。
　　咨询伴随改革进程
　　目前，中国的工程咨询公司多达30多家，门类齐全，然而咨询评估制度的建立，却是与这家咨询公司的成立相伴而生。
　　这要追溯到1982年。随着世界银行和外国政府贷款开始进进中国，如何与西方投资建设法则接轨成为当时基本建设领域面临的现实问题，中咨公司正是在这一背景下，在一些学者的倡议下成立，希望鞭策投资项目的科学决策。但在改革开放刚刚起步的当时，大部分投资项目决策程序仍沿用前苏联的形式，项目上马前缺乏深进的论证和科学的预测，决策程序也往往单纯由行政辅导直接拍板定案，咨询公司难有用武之地，因此，在成立之后的3年中，中咨公司基本处于“闲置”状态。
　　1985年11月，国务院批准了国家计委的陈诉, 明确规定今后新上的基本建设大中型项目和限额以上的技术改制项目, 其可行性研究陈诉和大型工程的设计, 由国家计委委托中国国际工程咨询公司进行评估和审议, 然后再由国家计委综合平衡研究能否列进打算。也就是被称为“先评估、后决策”的制度。
　　这项制度彻底改变了投资管理的状况。现任国家发改委顾问、中咨公司本总经理石启荣在接受《中国投资》采访时表示，“这是基本建设管理体制的一项主要改革。它的核心是要使行政辅导和打算部门在审批建设项目方案时, 由过去的先断后谋或断而不谋、断而少谋, 变为先谋后断、多谋善断, 提高决策的科学性, 防患于未然”。
　　这同时也被视为中国现代咨询业的起源。此后，伴随着中国投资管理制度的不休完善，咨询行业从无到有，从基础的项目评估，向前向后延伸，构成了一个完整的链条。
　　以中咨公司为例，30年中也从建设项目的前期咨询逐步拓展到投资领域的各个环节，构成了项目评估、政策研究、工程管理服务三大业务链条。2001年中咨公司成立了工程建设监理公司，目前已成为中国范围最大、专业最齐全的综合性工程监理企业，2010年中咨公司甚至开始涉足工程总承包领域。
　　投资管理体制的改革与中国咨询业的发展相伴相生。2004年国务院发布《关于投资体制改革的决定》。《决定》中规定，企业投资项目由政府审批制转为批准制。这是我国投资体制改革中的一项重大制度创新。
　　这也被视为咨询行业从仅仅关注“经济性”向同时关注“外部性”转变的一个节点，为“综合性”咨询机构的降生提供了契机。
　　传统可行性研究更多是从企业的角度关注项目的“内部性”，关注技术经济论证，而在批准制下，项目的“外部性”得到了更大的关注，可行性研究不仅包括经济论证，还包括社会、资本、环境等综合论证，评估的角度也扩展到了企业投资项目能否维护经济平安、合理开发应用资本、护卫生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防行出现垄断等各个角度。
　　在中咨公司对首钢搬迁、太湖治理等项目的咨询评估中，综合性评估为项目的社会影响进行优化，体现了咨询对于更复杂的经济和社会决策所起的作用。
　　重大工程的幕后力量
　　“在我们评估的项目中，近70％建设项目的技术方案、经济方案得以优化完善，对200多个建设项目提出了取消立项或推迟审批的建议，资金调整的总额度超过2.4万亿元。要知道，在过去相当长的历史阶段，建设投资都是国家在拿钱，这种海量资金的调整一方面节约了国家投资，另一方面提高了投资效益”。中咨公司总经理肖凤桐表示。
　　在为数众多的项目中，一些非凡性项目为咨询行业带来了前所未有的挑战，咨询行业也正是在解决这些难题的过程中，得以步步成长。
　　首钢搬迁，就是其中一项。这个项目体量巨大，仅项目经济影响就高达1000亿元左右，不仅如此，搬迁涉及到钢铁工业结构调整、生态环境、区域经济发展、社会影响、人员安置、土地和海域应用、资本应用等各方面，对经济社会有重大影响，为此，国务院还成立了首钢搬迁调整工作调和小组。时任国务院副秘书长的张平亲自担任组长，来调和国家各部委、北京市和河北省。
　　不过，也正因为影响重大，存在争议，决策层曾经迟迟不能下定刻意。争议产生的本因在于，作为大型钢铁出产企业，首钢不可避免地会排放各种污染物，但是由于自身环保工作比较到位，各项排污指标都能达标，并且位于国内前列，所以找不到说服首钢搬迁的理由。而彻底终结争议的是2003年9月中咨公司的评估陈诉。
　　2011年首钢搬迁顺利平稳完成，现在，位于曹妃甸的首钢集团已恢复出产，而北京本址如今已成为文化财产的会萃地，彻底摆脱了过往的污染阴影。
　　另一个案例是港珠澳大桥。港珠澳大桥是中国首座涉及“一国两制”三地的世界级跨海大桥，调和难度也是前所未有。
　　1983年，香港商人胡应湘率先提出兴建连接香港与珠海的跨境大桥。.1992年3月港珠澳大桥开展预可行性研究。但其中因大桥着陆点、桥型线位、口岸形式、融资安排等成为3方博弈的四大焦点，因而研究过程一波三折。
　　“涉及粤港澳三地，建设和营运管理都有难度，同时大桥对三地经济社会的发展影响巨大，涉及到的问题多而且新，体制、法律、工程管理标准和建设标准均不同，同时，涉及中华白海豚护卫区的核心区，环境问题也非常敏感”，中咨公司当时负责该项目的专家佘湘耘在接受《中国投资》采访时表示。
　　正是这样一个多灾项目，通过各路专家的研究与讨论，可行性研究陈诉最终在2009年10月28日获得国务院批准，意味着争论了26载的大桥话题划上句号。现在，大桥正在建设中，大桥落成后，粤、港、澳三地将迈向“3小时生活圈”。
　　这几个标杆意义的项目，不仅解决了当时的难题，还为咨询行业积累了许多经验，带领行业向前进步。在这个意义上讲，虽然当前中国有30多家咨询机构，能够做到引领行业的，目前还没有太多。
　　“许多国际大品牌咨询机构通过前期咨询，带动本国技术、设备、劳务乃至价值观输出，以便在全球范围内获得资本，为本国的经济发展服务。反观我们国内，我国工程咨询行业缺乏有国际影响力的工程咨询品牌，非凡是短少能够‘走出去’、参与国际竞争的工程咨询机构。”肖凤桐表示，他认为这是中国工程咨询业发展的薄弱环节。而这一点，中咨公司的做法，不是从详细工程项目进手，而是从国家层面的经贸合作规划研究和编制进手，以规划带动投资，带动项目，在海外投资的咨询领域，再次引领了行业。
　　“中国的兰德公司”
　　早在1985年，鞭策“先评估后决策”改革的计委主任宋平，就将塑制中国的兰德公司作为了中国咨询行业的发展方针。胡乔木在1989年访问美国期间做的一次学术演讲，在谈到中国的政府怎样决策时，提到5种决策方式中的第两种方式就是加强咨询机构的作用，其中提到了中咨公司。
　　因此，长期以来，中咨公司便主要通过对项目的咨询评估影响着国家决策，不仅如此，他们将自身定位为“思想库”。
　　“思想库”是由美国在“两战”期间最早提出来的，当时主要专指制订战争打算和讨论军事问题的军事服务部门，后来逐步转为从事独立的公共政策研究机构的代名词。目前全球已有超过5400多家思想库，渗进渗出到政府决策中，一些主要的思想库，比如英国的皇家国际事务研究所、国际战略研究所，法国的国际关系研究所，欧盟的欧洲对外关系委员会等，都在对华政策方面影响着本国政府和欧盟。因此，思想库也被称为立法、行政、司法、媒体之后的“第五种权力”。
　　尽管思想库目前还没有同一的解释，但通行的理解一般包括咨询服务和政策研究以及独立性和非营利性，最明显的一条就是以影响决策为目的。
　　2011年，甬温高铁“7.23”变乱发生，正值铁道部长刘志军被“双规”，因此，国内外的舆论几乎一边倒地对中国发展高速铁路提出置疑。铁路建设的资金链出现断裂制成许多在建项目停工，由于拖欠农民工工资，引发了多起上访事件。
　　在这种局面下，铁路建设到底要不要进一步发展，怎样发展，成为所有人都很关心但又没人出来表态的一个难题。当时国务院组织的平安大查抄又结果未出，结论难下，铁道部自顾不暇。
　　这时，中咨公司研究后认为，中国仍正处于由铁路大国跨进铁路强国的关键时期，当前出现的问题是发展中的问题。他们向国务院提出了3条建议：一是以平安大查抄为契机，促进铁路科学发展；两是积极推进铁路“两网”“两通道”建设；三是加强铁路建设项目平安评估工作。
　　同时，他们针对当时铁路建设资金链断裂问题，强调如不妥善解决，2011年底前可能出现更大的社会问题，应当引起高度重视，并建议除国家给予必要的政策支持，更主要的是银行应严格履行贷款协议，确保在建铁路项目顺利实施。
　　该陈诉提交数天后，国务院即召开会议，国家发改委批准增发1000亿元铁路债券，有关银行也落实了2000亿元的贷款，不仅使停建的项目纷纷复工，也避免了可能发生的更大的社会问题。
　　目前，中咨公司通过直接向决策层提供咨询专报，对各类突发事件提供意见，其做法为中国的咨询行业开了先河。
　　据不完全统计，2010年中咨获得党和国家辅导人的批示共16篇次，批示率达到了59%；2011年批示了42篇次，批示率为70%。
　　“这些年来，我们完成了19000余项咨询评估任务，这里面既有国家重大工程建设项目，也有重大发展规划，还有大批的地方建设项目和规划以及国防军工项目。这些项目和规划的实施，鞭策了我国国民经济的一连发展和社会事业的不休进步，使我国成为当今世界第两大经济体”。肖凤桐说, “在这个历史进程中，中咨公司深深地参与了国家决策过程”。
　　
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